上饶市位于江西省东北部，现辖12个县级行政区（3个市辖区、1个县级市、8个县），共包含26个街道、103个镇、83个乡（合计212个乡镇级单位）。这一架构形成于2019年广丰县撤县设区、2020年上饶县改为广信区等调整后，标志着从传统县域管理向城市化治理的转型。
历史脉络与结构调整
乡镇体系的演变深刻反映了区域发展轨迹。以第七次人口普查数据为例，2010-2020年间，上饶市城镇化率从39.73%提升至54.32%，新增城镇人口超91万。这一变化直接推动“乡改镇”“镇改街道”进程：例如广信区将原有11乡调整为3街道、11镇、10乡，街道数量增加而乡数量缩减。类似调整在鄱阳县同样显著，其辖1街道、14镇、 15 乡，成为全市乡镇数量最多的县。
空间分布与层级特征
乡镇分布呈现“东密西疏、平原集聚”的特点。信江、乐安河流域的鄱阳县（30个）、余干县（20个）乡镇数量最多，而山区的德兴市（ 16 个）、横峰县（9个）则较为稀疏。行政层级上，街道集中于中心城区（信州区6个、广丰区5个），承担城市服务职能；镇多分布于产业带（如玉山县10镇），而乡则保留在生态敏感区（如婺源县6乡）。这种分层治理模式，既满足城市化需求，也兼顾了生态保护功能。
人口分布与乡镇层级的关系
乡镇规模与人口密度直接影响治理资源配置。2025年初，上饶市常住人口635.09万，但县域差异显著：鄱阳县以118.41万人居首，横峰县仅18.73万人。人口密度从信州区（约1200人/km²）到婺源县（约130人/km²）呈梯度下降，乡镇治理面临截然不同的挑战。
人口流动与乡镇功能转型
近五年人口负增长加剧了乡镇功能分化。2022-2025年，全市常住人口减少8.4万，但城镇化率逆势提升至57.71%。这一矛盾现象源于双重趋势：一方面，青年向城区街道迁移，导致广丰区壶峤镇等近郊镇人口增长；偏远乡村老龄化加速，如万年县湖云乡60岁以上人口占比达21.3%。由此形成“街道服务扩容、乡村保障托底”的分工：城区增设社区卫生服务中心，而乡村则强化养老互助设施。
人口结构对治理的深层影响
乡镇人口结构直接决定公共服务配置方向。以万年县为例，其0-14岁人口占比24.42%（高于全市23.23%），推动当地新建4所乡镇中心小学；而铅山县60岁以上人口达19.8%，促使医疗资源向慢性病管理倾斜。第七次人口普查显示，全市60岁以上人口占比17.69%，但乡镇间差异高达15个百分点——这意味着“一刀切”的养老政策难以奏效，需结合本地数据精准施策。
乡镇治理的挑战与创新实践
人口外流与公共服务困境
户籍与常住人口的倒挂加剧了治理难度。2023年全市户籍人口789.96万，比常住人口多150万，横峰县、弋阳县的外流率超30%。这导致两个矛盾：一是“空心村”公共服务低效，如余干县部分小学仅10余名学生；二是社保资金压力增大，万年县2023年城乡居民医保参保率仅89.7%，低于全省均值。
数字治理与机制创新
面对挑战，上饶市探索出三条路径：
1. 数字化赋能：在“红黄绿”三色预警机制下，鄱阳县柘港乡对高龄独居老人安装智能手环，实现健康数据直联乡镇卫生院。
2. 片区协作：广信区将83个村划为9个片区，通过“中心村卫生室+流动医疗车”覆盖偏远地区，2024年基层就诊率提高至76%。
3. 经济激励：婺源县溪头乡对留守村民开展民宿管家培训，将闲置农房改造为特色民宿，使人均年收入增长4000元。
乡镇经济与民生发展差异
经济梯度的现实映射
2024年上饶市GDP达3720.9亿元，但县域发展不平衡：广丰区人均GDP超8万元，而鄱阳县仅3.1万元。这种差距在乡镇层级更显著——鄱阳县饶埠镇依托建材产业园，年税收突破2亿；而同县枧田街乡仍以水稻种植为主，集体经济收入不足百万。
民生服务的均衡难题
公共服务供给受制于财政能力。信州区东市街道拥有三甲医院和省级示范中学，而德兴市昄大乡直到2024年才通公交。为缩小差距，上饶市实施三类措施：
总结与前瞻
上饶市212个乡镇街道的治理实践，是中国县域现代化转型的缩影。其经验表明：乡镇层级的生命力在于差异化定位——中心镇聚焦产业集聚，生态乡侧重绿色增值，而街道则承载城市服务。未来需进一步探索三项改革：其一，建立“乡镇发展指数”，将人口结构、经济活力等纳入考核，避免GDP单一导向；其二，推广万年县“无结核社区”模式，以医防融合提升乡村健康韧性；其三，通过数字平台（如“监督一点通”）推动资源精准下沉。
乡镇不仅是行政单元，更是文化认同的载体。当玉山县樟村镇的板灯民俗被列入非遗名录，当铅山县石塘镇的纸艺作坊吸引青年返乡，这些文化根脉正成为凝聚社区、激活经济的关键力量。在城乡融合的大趋势下，上饶的乡镇故事，正为中国的基层治理提供富有启发的南方样本。
